11月，忙坏了国家赔偿制度的研究者和修改者。

    十一届全国人大常委会第五次会议于10月23日第一次审议了《国家赔偿法修正案》草案。随后，草案被公布在全国人大的网站上，向全社会征求意见，时间截至11月30日。

    11月24日上午，北京大学宪法与行政法研究中心组织了一场内部研讨会，就近来广受关注的《国家赔偿法修正案》草案进行了热议，第二天，来自北京大学的修改意见稿出炉，并向全国人大常委会法工委提交。

    11月20日中午，北京才良律师事务所合伙人王才亮把一份《国家赔偿法修改意见》送到了中华全国律师协会。全国律协受全国人大常委会法工委的委托，吸纳全国执业律师的反馈意见，王才亮便是其中一位。作为一名执业律师，王才亮完成了一个法律实务工作者对一部法律修订的社会职责；而作为一名公民，王则参与了一部经历了13年终于迎来大改的法律修订工作。

    王在其意见书中详尽归纳了18条修改建议，8页纸的稿件写满了对《国家赔偿法修正案》草案的意见和建议。在其细心的背后是自豪和期许，“被全国律协整理后，这有可能代表全国律师的意见。”王对记者说。

    在王才亮提交建议稿的前10天，11月10日，中国政法大学法制政府研究院召开国家赔偿法修改研讨会，20多位司法界专家、学者就目前公布的修正案草案交流了意见。“这是行政法学界，法律界盼望已久的大事。”会议主持人、中国政法大学副校长马怀德开篇明义，“我们注意到全国人大这次修正，主要针对的是国家赔偿的程序、标准以及赔偿费用的管理几个主要方面。但实际上，国家赔偿法在赔偿的规则、原则、赔偿范围、赔偿义务主体，乃至赔偿的其它各个方面，仍然还有很多需要值得研究讨论的地方。”

    《国家赔偿法修正案》草案向外界公开征求意见的时间一天天地过去，征求时间期限今天就将结束，在这期间，社会各界广开言路，提出了许多饱含热情与责任的真知灼见。

　　应成立专门国家赔偿审判庭

    在刑事赔偿领域，人民法院赔偿委员会的作用举足轻重。

    按照我国现行国家赔偿法的规定，如果赔偿义务机关决定不予赔偿或者请求人对数额有异议的，应先向上一级机关申请复议，对复议决定不服的，向复议机关的同级人民法院赔偿委员会申请作出赔偿决定。而人民法院赔偿委员会设立于中级以上法院，采取书面审查的方式来审查赔偿案件。

    如同法院设有审判委员会办公室一样，法院赔偿委员会也设立了办公室，根据最高人民法院作出的司法解释，法院赔偿委员会下设办公室，负责日常工作。

    “但在实践中，赔偿委员会办公室行使了委员会的权力，办公室开始办案子。”最高人民法院、国家赔偿委员会办公室主任刘志新说，自1995年国家赔偿法颁布直到现在，赔偿委员会办公室要行使和法院其它业务厅一样性质的业务，这使得赔偿委员会办公室“带有行政色彩”、“不伦不类”。

    这样的机构设置也造就了如今法院赔偿委员会的现状：几乎所有赔偿委员会的委员，都是由法院几个主要业务庭的庭长组成，由于这些庭长本身还要兼顾大量的审判业务和管理工作，于是就恰如刘志新所说，“真正办案子的却是赔偿委员会办公室的人”。

    刘志新提到的这个困惑问出了国家赔偿法自实施以来一直遇到的主体问题，就是国家赔偿法究竟该由谁去操办？

    中国政法大学法学院副院长何兵指出，若由赔偿委员会办公室主任去办，名不正言不顺，但实际上恰恰是办公室主任在行使这个权力。

    “再好的程序也必须有一个规范的机构去按程序办事，办公室是不能审判案件，执行程序法的。”就此问题，刘志新建议法院成立专门的国家赔偿审判庭，将业务与行政分流，既专业又高效。

    同时有专家认为，赔偿委员会的成员全部由法院审判人员组成，倘若当事人涉及到法院赔偿问题，赔偿委员会的公信力又该如何保证。中国社科院法学所陈春龙教授建议把赔偿委员会从法院中“剥离”，改设在全国人大内务司法委员会，更名为“内务司法委员会司法赔偿委员会”，若人力薄弱，可把最高人民检察院、公安部系统的工作人员借调，受理国家赔偿案件。

　　将归责原则多元化

    在国家赔偿法修改研讨会上，法学专家、学者、以及法律实务界的官员在“归责原则”上普遍达成了共识，认为“违法归责原则过于单一”，可能会影响国家赔偿法实施的效果，建议在《国家赔偿法修正案》草案中取消这个原则或增加其它原则。

    中国政法大学诉讼法学院教授高家伟指出，现今实施的国家赔偿法，太关注于个人违法的追究和惩戒，对受害人的赔偿却关注不够。同时，由于追偿制度的存在，也导致了国家赔偿法正在变成“责任追究法”。

    实际上，按照国家赔偿责任的目的，应该从违法惩戒性的法律责任向公平服务性责任转变。

    比如，国家赔偿法第二条点明了“违法归责原则”：“国家机关和国家机关工作人员违法行使职权，侵犯公民、法人和其它机构的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。国家赔偿由本法规定的赔偿义务机关履行赔偿义务。”

    其中使用到的“违法”字眼广为与会专家所诟病。

    清华大学法学院教授何海波指出，这样的措词会在实践中造成较大的副作用，“有些国家机关愿意赔钱，但不愿意戴‘违法’的帽子”。就此条款来看，建议将“违法”两字去掉，同时将其改为国家赔偿法的适用范围，去掉“违法归责原则”。

    这样，原条款就改为：“国家机关和国家机关工作人员行使职权侵犯公民、法人和其它组织的合法权益造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利。具有行政职能的组织行使法律法规授予的权力，给公民、法人和其它机构的合法权益造成损害的，适用本法损害赔偿的规定。”

    “违法”的措词也出现在其它一些条款中，国务院法制办复议处处长张越建议将这些也并入考虑修改的地方。

    在刑事赔偿方面，修订草案第21条中提到：“对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人错误拘留的，作出拘留决定的机关为赔偿义务机关。对没有犯罪事实的人错误逮捕的，作出逮捕决定的机关为赔偿义务机关。”

    北京大学法学院教授沈岿提议将此条款中的两个“错误”直接删掉，他认为“错误”容易形成道义上的一种谴责，可以直接在赔偿范围中写上“对没有犯罪事实或者没有事实证明有犯罪重大嫌疑的人实施拘留或者实施逮捕”。

    最高人民检察院刑事申诉检察庭、刑事赔偿办公室主任刘志远指出，之所以一些赔偿义务机关不愿意赔偿，是因为“错误责任追究”的结果，“我认为还是要从保护赔偿请求人的角度出发，既要保护赔偿请求人的合法权益，又要保障司法机关依法行使职权，最好实行结果归罪原则”。

    赔偿程序范围标准尚需考量

    法律实务界将现行的国家赔偿制度用“一高一低、一宽一窄”来形容：申赔门槛高、赔偿数额低、法官裁量权宽、赔偿范围窄。

    此次的修订草案虽然在国家赔偿的程序、范围、标准等方面有了大幅度的改进，但是诸多的专家学者仍然觉得修订草案“还不够积极”、“步子还不够大”。

    比如，虽然修订草案增加了“增加收讫回执的制度”，但是在执行中却可能由于需要加盖机关单位的印章而执行困难。

    在操作方式上，北京大学法学院教授湛中乐建议国家为此成立专门的基金，并且保证费用不断增加，使国家赔偿基金良好运作。

    实际上，还有一个并没有被国家赔偿法注意到的角落，中国政法大学法学院院长薛刚凌提到，这个角落是社会自治的领域，比如高校和学生的关系，各种行业组织和成员之间的关系，这些不完全适用于私法、行政法、公法调整的范围，如果国家赔偿制度不归纳此领域，“四不管的话，问题会很多”。