2019年5月国务院发布了《政府投资条例》（中华人民共和国国务院令第712号，下称“《条例》”），条例自2019年7月1日起正式施行。《条例》共七章三十九条，对政府投资决策、实施、监管、责任追究等问题进行了全面规定。《条例》在《国务院关于投资体制改革的决定》（国发〔2004〕20号）、《企业投资项目核准和备案管理条例》（国务院令第673号）、《中共中央国务院关于深化投融资体制改革的意见》等既有行政法规和规范性文件的基础上，为政府投资行为量身打造的一套制度规范，具体而言，其亮点体现在以下几个方面：

一、明确政府投资项目的范畴

《条例》第二条对政府投资做了定义，是指在中国境内使用预算安排的资金进行固定资产投资建设活动，包括新建、扩建、改建、技术改造等。根据该条规定，凡是使用了预算安排资金的固定资产投资都属于政府投资，均应作为《条例》规范的对象。

《条例》第三条规定，政府投资资金应当投向市场不能有效配置资源的社会公益服务、公共基础设施、农业农村、生态环境保护、重大科技进步、社会管理、国家安全等公共领域的项目，以非经营性项目为主。对确需支持的经营性项目，主要采取资本金注入方式，也可以适当采取投资补助、贷款贴息等方式。意即，由于缺少收益，非经营项目的投资方式以政府直接投资为主。除政府投资项目之外，通过预算资金给予投资补助、贷款贴息的项目，属于使用政府投资资金的项目，也要适用《条例》的相关内容。

“投向市场不能有效配置资源的公共领域项目”，体现了政府投资对自身职能和定位的正确把握。市场在资源配置中起决定性作用，而政府投资是政府适当干预经济、解决市场失灵问题、弥补市场缺陷的手段和方式，它的经济职能内涵决定其应在基础性和公益性的领域，承担起建设和发展的责任，包括提高效率、增进公平和促进经济稳定增长。

需要注意的是，政府投资项目仅限于使用预算内资金的项目，国有企业使用自有资金投资的项目、政府采用非现金出资的项目，严格来说并不是政府投资项目。

二、政府投资资金来源

此前《条例（征求意见稿）》认为，政府投资资金应来源于“政府性资金”，具体包括财政预算内投资资金、各类专项建设基金、国家主权外债资金和其他政府性资金。而此次《条例》并未引用上述概念，使用的是“预算安排的资金”来描述。按《预算法》的规定，《条例》项下的政府投资资金主要为一般公共预算、政府性基金预算和国有资本经营预算安排的资金。结合《条例》关于“政府及其有关部门不得违法违规举借债务筹措政府投资资金”的规定，政府投资资金还可来源于地方政府通过依法举债筹措的资金。

三、政府投资决策要求

《条例》第四条规定，政府投资应当遵循科学决策、规范管理、注重绩效、公开透明的原则。

为实现科学决策，《条例》第八条规定，县级以上人民政府应当依据国民经济和社会发展规划、中期财政规划和国家宏观调控政策，结合财政收支状况，统筹安排使用政府投资资金的项目，规范使用各类政府投资资金。

除此之外，还进一步规范政府投资项目审批制度，明确了项目单位应当编制和报批的文件、投资主管部门或者其他有关部门审批项目的依据和审查事项，并规定审批重大政府投资项目应当履行中介服务机构评估、公众参与、专家评议、风险评估等程序。

《条例》第十二条规定，经投资主管部门或者其他有关部门核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据。这就明确指出，强化投资概算的约束力，明确经核定的投资概算是控制政府投资项目总投资的依据，初步设计提出的投资概算超过可行性研究报告提出的投资估算10%的，审批部门可以要求项目单位重新报送可行性研究报告。这意味着政府投资项目的决策和审批程序需严格遵守，强调了概算约束指标10%。

四、政府投资实施阶段

为确保政府投资项目顺利实施，《条例》坚持以问题为导向，主要规定了三个方面：

一是政府投资项目开工建设应当符合规定的建设条件，并按照批准的建设地点、建设规模和建设内容实施，需要变更的应当报原审批部门审批。

二是政府投资项目所需资金应当按规定确保落实到位，不得由施工单位垫资建设；项目建设投资原则上不得超过经核定的投资概算，确需增加投资概算的，项目单位应当提出调整方案及资金来源，报原初步设计审批部门或者投资概算核定部门核定。

三是政府投资项目应当合理确定并严格执行建设工期，项目建成后应当按规定进行竣工验收并及时办理竣工财务决算。

《条例》第二十二条的上位法依据是《预算法》，其法理基础和政策依据在于财政支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出，地方政府不得违法违规举债担保形成地方隐性债务。因此，《条例》第二十二条“政府投资项目不得由施工单位垫资建设”的规定是防范地方债务风险这一核心思想的具体体现，与中共中央和国务院将金融安全列为三大攻坚任务中的首要任务完全一致，法律及司法解释应该体现党中央和国家时代意志。

五、政府投资监管阶段

为改变以往重投资、轻效益的政府投资现象，《条例》第二十七条规定，投资主管部门和依法对政府投资项目负有监督管理职责的其他部门应当采取在线监测、现场核查等方式，加强对政府投资项目实施情况的监督检查。同时建立政府投资项目信息共享机制，项目单位应当通过在线平台如实报送政府投资项目开工建设、建设进度、竣工的基本信息，并加强项目档案管理；政府投资年度计划、政府投资项目审批和实施以及监督检查的信息应当依法公开。

这在一定程度上强化了政府投资科学性、合规合法性流程管理，否定了投机钻营，在一定程度上扼制了盲目上项目，一哄而上的现象发生。

六、法律责任明确严格

《条例》第六章用整章内容规定了法律责任，强调了仍然应依照法律法规进行项目建设，并明确项目责任人不充许更换，强化了政府投资的谨慎性和责任性，并将严肃追责，构成犯罪的追究刑事责任写进条例。直接强化负有责任的领导人员和直接责任人员的责任，明确违规、违法的行政责任、刑事责任，约束领导人员和直接责任人员的权力。

《政府投资条例》的发布，是我国在政府投资领域法治建设的重大成果和标志性事件，将为政府投资科学决策提供更加全面、具体、可执行的规范依据，为合法合规的政府投资项目提供法律保障，对推动政府投资治理现代化、提高政府投资效益、促进高质量发展意义重大。