一.案情简介

1993年6月，X公司设立，为全民所有制企业，W公司为X公司的主管单位，也是全民所有制企业。W公司的主管单位是某资局，后某资局撤销，其相关职能划归某委管理。

宁某作为债权人取得债权的经过：H公司享有X公司的生效债权。2012年6月，H公司破产后其管理人将H公司享有的债权及从权利转让给某实业公司。某实业公司后又将其对X公司享有的债权转让给宁某。

1999年6月，Z中院裁定宣告W公司破产还债。2000年12月，Z中院作出裁定：经审计评估，公司破产财产不足以支付破产费用，宣告W公司破产程序终结。

2001年12月，X公司被吊销营业执照。2018年5月，宁某以X公司出现清算事由而未清算为由，向Z中院申请强制清算。因X公司名下无财产、账册和重要文件，强制清算无法进行。2019年5月，Z中院裁定终结X公司强制清算程序。

2021年3月，宁某提起诉讼，以X公司无法清算、W公司违法清算为由，要求某委承担清算责任。

二.争议焦点

焦点1

宁某能否根据公司法解释二第18条、民法通则47条、民法通则意见59条规定（法条附于文后）要求全民所有制企业的主管单位承担清算责任；

焦点2

本案清算责任的性质是什么，宁某要求主管单位承担清算责任是否有事实依据。

三.笔者观点

观点1

本案系全民所有制企业（以下简称“全民企业”）的清算责任纠纷，不能直接适用公司法司法解释二第18条等规定，要求主管单位承担清算责任。

理由如下：

首先，全民所有企业为非公司制法人，不是有限责任公司或股份有限公司，不属于公司法司法解释二的适用对象。

其次，全民所有制企业实行厂长负责制且企业财产属全民所有，并非为主管单位所有，组织机构和有限公司区别明显。其主管单位通常依行政指令取得主管地位身份，主管单位客观上既无实际出资行为，也无收益、处分权利，不同于有限公司的股东在承担出资义务的同时，享受股东的收益、表决等权利。根据权利与义务相对等之原则，既然主管单位不会也无权行使资产收益、重大决策、选择管理者、分红等类似股东、董事、实际控制人等的权利，如果仅仅基于行政性的批复等非经营性职能，要求政府主管部门作为非公司制企业的开办单位直接承担清算赔偿责任，显然有失公平。

再次，民法通则47条及民法通则意见59条的规定仅为程序上的规定，并非关于全民企业主管单位实体上承担清算责任的规定，实际上即使主管单位为清算义务人，全民企业清算义务人是否需要承担清算责任、如何承担清算责任，法律均无明确规定。

最后，08年公司法司法解释二出台，规定股东的清算责任，是对股东有限责任的突破，防止股东怠于履行义务，损害债权人的利益。但全民企业大多成立于上世纪八九十年代，以公司法司法解释二规定要求主管单位承担责任，有违法律适用的原则，也有过苛之嫌。

观点2

清算责任本质上属于侵权责任，若要对如本案的全民企业主管部门追究赔偿责任，从法理上说，仍然需符合侵权的法律关系基本构成要件。

以本案为例，在认定主管单位清算赔偿责任时，除了应考虑是否存在主管单位不作为的行为和损害结果外，还应考虑主管单位是否存在过错及该过错行为与债权人损失之间是否存在因果关系。当债权人依据侵权法律关系追究主管单位作为清算义务人的清算赔偿责任时，法院应当审查上述构成要件是否成立，不能仅仅因为无法清算的结果，就直接据此认定主管单位需要承担赔偿责任。

在本案中，X公司因吊销营业执照出现清算事由时，其主管单位W公司已经在法院组织下依法破产终结。宁某未能证明主管单位存在损害行为、过错以及自身因无法清算遭受的实际损失，就以全部债权主张清算责任，缺乏事实依据。

四.法院观点及裁判结果

一审法院

一审法院基于侵权责任的构成要件，认为某委并无主观上的过错，宁某未能举证证明其因X公司无法清算导致其损失的金额。本案某委成为W公司的出资者基于行政划拨决定，具有特殊历史原因，并非一般的公司股东变更，不宜将某委视为W公司的股东及一般清算义务人，判决驳回宁某诉讼请求。

二审法院

二审法院认为宁某主张没有法律依据，未能证明某委存在损害行为或违法清算行为，对一审判决予以维持。

附相关法条：

《最高人民法院关于适用<中华人民共和国公司法>若干问题的规定（二）》第十八条：

有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东未在法定期限内成立清算组开始清算，导致公司财产贬值、流失、毁损或者灭失，债权人主张其在造成损失范围内对公司债务承担赔偿责任的，人民法院应依法予以支持。

有限责任公司的股东、股份有限公司的董事和控股股东因怠于履行义务，导致公司主要财产、账册、重要文件等灭失，无法进行清算，债权人主张其对公司债务承担连带清偿责任的，人民法院应依法予以支持。

上述情形系实际控制人原因造成，债权人主张实际控制人对公司债务承担相应民事责任的，人民法院应依法予以支持。

《民法通则》第四十七条：

企业法人解散，应当成立清算组织，进行清算。

企业法人被撤销、被宣告破产的，应当由主管机关或者人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织，进行清算。

《最高人民法院印发<关于贯彻执行〈中华人民共和国民法通则〉若干问题的意见（试行）>的通知 》第五十九条：

企业法人解散或被撤销的，应当由其主管机关组织清算小组进行清算。企业法人被宣告破产的，应当由人民法院组织有关机关和有关人员成立清算组织进行清算。

参考文献： 王敬、盛萍，“全民所有制企业清算义务人的清算义务及责任”，《上海政法学院学报》2014年第3期。