一、建立个人破产制度的现实需求

（一）优化营商环境的必然要求

世界银行发布的《2020年营商环境报告》显示，我国营商环境的总体排名有了较大提升，连续两年被列为营商环境改善度最高国家之一，但是作为评估指标之一的“破产办理”是我国进一步提升排名的短板。完善破产法律制度，通过顶层制度设计来构建营商环境的法治规则体系，将大幅提高“办理破产”能力，尤其是个人破产制度的构建，是对“法治是最好的营商环境”理念的积极回应，对债权人、市场主体以及社会整体发展都有重要意义，是优化营商环境的必由之路。

（二）“执行不能”案件无退出机制

执行制度作为我国司法的“最后一公里”，是债权人可以寻求的最后、最有力的司法救济方式。2018年地方各级人民法院受理案件2800万件，审结、执结2516.8万件，结案标的额5.5万亿元，同比分别上升8.8％、10.6％和7.6％，然而，尚未解决的情况还很多，依然不能解决执行难问题。

最高人民法院工作报告显示，在全国法院系统进入执行程序案件中，约有43％属于确无财产可供执行的“执行不能"案件。该类案件是执行积案中占比最大的案件，且已无执行可能。该部分案件积压，导致我国执行积案数额庞大。如果它们不能逐渐退出执行程序，必将会造成整个国家执行机器的崩溃。

对于被执行人为企业的案件，企业符合破产条件，进入破产程序的，相关的执行案件转入破产程序，随着企业破产的终结，企业注销，该部分执行案件退出执行程序。被执行人为个人的执行不能案件，本质上都是个人破产案件，但是因为我国个人破产制度的缺失，暂时没有途径退出执行程序，造成执行案件积压，导致执行程序承担“不可承受之重”。

（三）平等保护市场主体的需求

我国目前的经济政策主张多种经济成分共存，鼓励个体、私营、外资经济取得更好发展，如今又掀起了个人创业的热潮，个体工商户和个人合伙行业独具发展势头，也就出现了自然人在商业领域非常活跃的局面，虽然个人经济组织发展形势大好，但也会发生破产。企业法人在经营不利的同时，还担负很多债务无法偿还，能够借助选择破产程序实现财产清算并退出市场。但对于从事经营行业的自然人，如果其资产无法偿还债务，无法像企业法人一样求助于破产程序，而是必须承担不能还清的债务，那么不仅不能为社会发展贡献力量，反而可能会阻碍社会的发展，而且对应债权人也无法最大化地清偿自身债权。这就导致债务人很难重整旗鼓，极大地损害了债权人的利益。在参与市场经济活动时，企业与自然人在市场中的身份等级不同，竞争的能力也不同，本质上体现的是不同主体享有的权力不同，明显背离了平等原则。

（四）满足与国际接轨的需求

随着经济全球化发展模式在世界范围内的推广，在日渐密切的国际交往中也应当考虑规范个人破产，得以与国际接轨。由于目前我国未设置统一有效的个人破产制度，在国际经济往来过程中产生了相关法律规制方面的空白，涉外个人破产的处理程序则会有很多冲突。而建立一个统一的个人破产制度则能够填补法律空缺，有效解决上述诸多矛盾，满足与国际社会的法制接轨需求。

二、个人破产制度的立法模式

（一）采用一般个人破产主体模式 

我国在个人破产制度的构建中对于个人破产的主体模式建议选择一般个人破产模式，这是基于我国现今的实际发展情况和需要而选择的最为合适的模式，原因有如下几点：

一是我国经济发展速度较之以往呈加快步伐，各种经济主体在社会主义市场经济中都发挥着重要的作用，尤其在国家大力鼓励各种力量进行创新创业活动，对于生产经营活动进行区分难度加大，且随着信息技术的发展，各种交易在网上即可实现，因而对其进行的交易是属于商事还是民事或是其他法律性质的行为进行区分实在艰难。

二是商自然人和消费者在市场经济环境下的界限越来越模糊，人们参与商事活动的增多，对其进行身份上的界分越来越难，且生产经营活动与生活消费活动在现今社会中出现交叉与混同的现象越来越普遍，已经无法将商自然人与消费者进行准确区分。

为了保障各种商事主体在遭遇市场风险后能够获得足够的救济，帮助其进行有序市场退出与重生，实现对社会创造出更多的社会利益，因而选择涉及主体范围大的一般个人破产模式。因此，为了使个人破产制度的建立符合我国社会发展需要，在个人破产制度的主体适用上建议采用一般个人破产模式。 

（二）采取统一立法的进程模式 

选择统一立法进程的模式具有多种优点：

一是全国人大已经把企业破产法修改列入立法规划中，将个人破产与其一起进行立法，可以减少立法成本，节约各种人力、物力等资源、费用，更好地将资源用在服务人民的渠道上，保障人民权益。

二是我国由于尚未建立个人破产制度，对于个人破产制度在实践中的实施效果处于未知状态，将个人破产纳入企业破产法之中，可以将个人破产制度在制度衔接和法律适用上可能出现的不顺畅和矛盾尽可能避免，使得二者之间涉及这些类型的重叠更容易管理。

三是这也是在我国最快构建起个人破产制度的方式，由于直到今日个人破产制度在全国还未建立起来，如果不在企业破产法修改中将个人破产纳入其中，不知我国何时才能真正构建起个人破产制度，而且这种方式可以减少程序性障碍，更快速地适应我国经济发展的现实需要。

三、现有配套制度的支撑作用

（一）个人征信体系日渐成熟

 我国从2003年开始建设社会信用体系，于2004年建立完成全国范围内的个人信用信息基础数据库，企业信用信息基础数据库于2005年建设完成并且实现全国联网，截至2007年末，央行征信系统已经为约6亿自然人建立了信用档案。档案中不仅包含个人信贷信息，还包含了个人投保以及缴纳费用的记录、电信用户缴费情况等信用相关信息。2015年，在该基础数据库中涉及的自然人数目共计8.7亿人，其中3.7亿人有信贷记录信息。2019年5月正式上线的新版征信报告使征信信息的时长和精细程度进一步提升，个人的“黑历史”已无处可藏。

（二）社会保障制度趋于完善

近几年，我国不断深入社会保障制度的改革工作，出台了《社会保险法》、《慈善法》等法律，社会保障工作成效显著。截至2018年年底，全年基本养老保险、失业保险、三项社会保险基金共计收入57089亿元，其中养老保险投保人数多达94293万人。这些数据充分显示我国的社会保障事业日趋完备，能够为债务人提供最后坚实的帮助，也成为我国个人破产制度构建的保障。

（三）社会已有心理预期

《企业破产法》的实施已有十多年，无论政府、企业，还是个人，都不再谈“破”色变。企业层面的破产观念已然成熟。《企业破产法》借鉴国外破产制度，内含破产管理人制度、逃废债务的预防、破产和解、债务清偿顺序等内容，完全可以为个人破产制度所吸收。

（四）司法经验积累成熟

经过多年的企业破产实践，大量专业的破产法官、破产管理人及其他专业人士的出现，积累了丰富的司法经验。尤其是自2015年起开始施行的企业“执转破”制度，推动执行不能的案件转入破产程序，为个人破产制度的建构提供了现实的经验参考与榜样示范。

四、个人破产制度入法的实践和挑战

（一）个人破产制度的立法尝试

2018年起，最高人民法院号召各地开展与个人破产制度功能相当的试点工作，多地积极响应，试点个人债务清理机制。其中浙江台州、温州和江苏睢宁、吴江以及山东高青等地已经通过制定规范性文件的方式，推进个人债务清理机制。

台州市中级人民法院2019年4月26日颁布《执行程序转个人债务清理程序审理规程(暂行)》，属全国首创。该规程共十四章七十三条，规定了适用个人债务清理的条件、程序、执转衔接、管理人、债务清理、整理、执行终结等内容，已经具有个人破产制度实质。该地区柯某因确无债务履行能力，申请个人债务清理程序，经管理人审查，柯某无资产且无固定收入，没有隐藏转移财产的行为，法院裁定终结对柯某的执行程序。该案成为中国个人债务豁免的第一案例。浙江温州市中级人民法院2019年8月13日颁布《关于个人债务集中清理的实施意见(试行)》，该意见共44条，明确了个人债务集中清理机制的概念、实施原则、适用范围、申请条件、管理人、表决、信用恢复等制度。该意见吸收了个人破产制度所独有的自由财产制度、失权复权制度，对个人债务清理程序规定较为全面。《意见》颁布后，温州市平阳县蔡某依据该意见提出个人债务清理申请，经查蔡某因对一家破产企业的债务承担连带清偿责任负债214万元，家庭月收入仅4000元，不具备清偿能力，平阳县法院严格适用《意见》规定进行审查，最终在4名债权人一致同意的情况下，偿还3.2万余元，终结执行程序。该案被称为“全国首例个人破产案件”。据2020年浙江高院《关于个人债务集中清理(类个人破产)工作情况的调研报告》显示，截至2020年9月30日，浙江全省法院共受理个人债务集中清理案件237件，个人债务集中清理涉案债务总额共计2.027亿元，平均清偿率为16.53％，其中担保债务共清偿264.364万元，清偿率为10.27％，普通债务共清偿3085.986万元，清偿率为17.44％。个人债务集中清理工作取得了良好的进展，为个人破产立法累积了实践经验、提供了实践素材。

除浙江外，以制定规范性文件开展“个人破产制度功能相关的试点工作”的省份还包括江苏省和山东省，江苏省以睢宁县、苏州市吴江区为试点开展个人债务清理工作。

2020年8月26日，深圳市《深圳经济特区个人破产条例》出台，已于2021年3月1日正式实施。《条例》共十三章一百七十三条，采用了现行国际主流的一般破产主义立法模式，规定了提起个人破产的主体、程序、破产财产范围、债权申报和受偿顺序，个人破产制度中所特有的自由财产制度、破产免责制度、失权复权制度在《条例》中均有一定的体现。 

（二）面临的挑战

1、个人信用体系存在短板 

第一，专门的征信法律欠缺。在征信法律方面，我国目前只出台《个人信用信息基础数据库管理暂行办法》、《征信机构管理办法》等法规、规章，同时这些规定在内容上都或多或少存在庞杂的问题。

第二，征信机构的内部机制不完善。随着电子支付的普及、个人消费需求的多样化，个人信用信息在生活中的使用普遍，中国人民银行提供的征信报告在新的背景下面临着技术、人员方面的限制，其难以完全评估个人和机构的信用情况。

第三，对个人信用信息进行监管的难度大。随着人们消费信贷范围的广泛，央行提供的金融信息不能对个人的消费信息进行评估，无法为金融机构提供个人是否具备偿债能力以及是否存在其他负债情况等有效信息。

第四，个人信用信息共享难。目前中国个人征信行业存在“数据孤岛”现象，各种机构之间不能进行充分的数据共享，公共信用体系未能建立起来。

2、财产登记制度存在漏洞   

一是我国个人进行财产申报的制度规定还不完善，仍然存在不足之处。另外，公民进行财产申报的范围狭窄，在财产信息的获取、共享以及财产真实性核查等方面均存在短板。在债务人真实财产状况无法获知的情况下，债务人容易利用个人破产制度逃废债。

二是银行坏账核销难度大。市场中最大的融资渠道主要来源于银行，银行作为最大的债权人，即使其在向部分个人提供贷款时将会面临个人所欠债务无法收回的风险，但银行仍会对其继续给予贷款。  

3、管理人履职保障亟需制度化

深圳市《个人破产条例》在第十一章第二节专门规定了管理人选任条件及履职要求，但对于管理人报酬，仅写明由市人民政府制定，而无明确具体规定；同时，《个人破产条例》第十七条规定，人民法院同意债权人推荐的管理人人选的，管理人执行职务的费用由推荐人预付。

不同于企业破产，个人破产案件中债务人往往是“家徒四壁”的状况，而个人破产因设有免责考察期而往往又比企业破产案件时间更长，实务中，管理人大多需要垫付费用，面对“无产可破”的案件，最后只能在法院或者管理人协会申请少量援助基金。如果管理人履职无经费等保障，势必会影响破产案件办理，从而影响到破产案件办理质量，最终影响的还是各方当事人利益以及社会稳定，如何保障管理人权益，是制度设计上不可回避的问题，也是完善社会主义法治建设的应有之义。