摘要：物业服务企业在疫情期间响应国家政策，加强物业管理区域人员进出管理，配合政府相关部门加强各物业管理区域的病毒防控，站在了抗击疫情的前线。但在疫情防控过程中，因物业服务企业的法律地位不明确，权利义务没有准确的界定，造成物业服务企业在疫情防控中面临各方面的困难和问题，同时承担着相当大的法律风险。突发重大公共卫生事件的应急管理，是一项复杂的综合系统工程，在涉及突发重大公共卫生事件的相关法律法规的建立、完善的过程中，明确物业服务企业的法律地位，并将其责权利纳入相应的法律保障体系，将会极大地促进物业服务行业在重大公共卫生事件应急管理中发挥更大的作用。

本文通过对国内外重大公共卫生事件应急管理中物业服务企业参与度进行对比，针对我国物业服务企业参与新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件应急管理的实践，重点分析物业服务企业与重大公共卫生事件应急管理参与方之间的法律关系，物业服务企业在重大公共卫生事件应急管理中的权益和保障，并从明确物业服务企业在社区治理体系中的定位和物业服务企业在重大公共卫生事件应急管理中的权限两个纬度提出了立法建议。

关键词：突发重大公共卫生事件，应急管理，物业服务企业，法律地位

新型冠状病毒肺炎疫情，几乎影响到了每一座城市的每一个细胞--居民小区，全国人民通过各种方式抗击这场没有硝烟的人民战争。物业服务企业在疫情期间响应国家政策，加强物业管理区域人员进出管理，配合政府相关部门加强各物业管理区域的病毒防控，站在了抗击疫情的前线，承担起了守护好居民小区第一道防线的重大职责。

但在疫情防控过程中，因物业服务企业的法律地位不明确，权利义务没有准确的界定，造成物业服务企业在疫情防控中面临各方面的困难和问题，同时承担着相当大的法律风险。

《民法典》规定了“物业服务企业或者其他管理人应当执行政府依法实施的应急处置措施和其他管理措施，积极配合开展相关工作”的内容，是十分必要的，但《民法典》本质上是一部私法，调整的是平等主体之间的人身关系和财产关系，突发重大公共卫生事件的应急管理，是一项复杂的综合系统工程，仅从私法的角度，委实难以从根本上解决物业服务企业在突发重大卫生事件应急管理中法律地位的定位和权利义务的边界。

今后能在涉及重大公共卫生事件的相关法律法规的建立、完善的过程中，明确物业服务企业的法律地位，并将其责权利纳入相应的法律保障体系，将会极大地促进物业服务行业在重大公共卫生事件应急管理中发挥更大的作用。

一、国外重大公共卫生事件应急管理及物业服务企业的参与度

（一）美国

美国已经基本建立起一个比较完善的应急管理组织体系，形成了联邦、州、县、市、社区5个层次的应急管理和响应机构，把应急管理的活动贯穿到四个基本领域，即缩减、准备、反应和恢复。缩减和准备是灾难发生之前的行为, 反应是灾难发生过程中的行为, 而恢复则是灾后的行为。美国应急管理机制实行统一管理、属地为主、分级响应、标准运行，联邦、州、县 、市、社区都有自己的紧急救援专业队伍, 它们是紧急事务处理中心实施灾害救援的主要力量。美国自2013年实施全社区灾害风险治理模式以来，在应急管理主体、资源、能力、目标等方面都提出了全新的理念。美国联邦应急管理署（FEMA）认为，政府在应急管理中局限性越来越明显，而社区公众的独特地位和作用日益显现。

（1）邹逸江，《国外应急管理体系的发展现状及经验启示》，《灾害学》，2008年3月第23卷第1期

（二）加拿大

加拿大的应急事务管理体制分为联邦、省和市镇(社区) 三级,实行分级管理。在联邦一级专门设置了紧急事务机构, 省和市镇(社区)两级管理机构的设置因地制宜, 单独或合并视情而定。各级应急事务机构下设紧急事件管理中心, 是协调机构。根据紧急事件的不同种类, 中心可隶属于任何一个部门, 在该部门的组织下负协调应急工作。

（三）日本

日本阪神大地震后，提出“自助·共助·公助”的减灾理念，认为灾害风险防治中只有实现公民的自助、共助和公共部门公助的紧密结合，才能有效应对灾害风险。2011年以来，日本进一步提出从“防灾”到“减灾”的灾害风险治理理念，认为只有发动社区公众积极主动参与灾害风险治理活动，提高公众的自救、互救能力，才能提升灾害风险治理绩效。

面对日益严峻的重大突发公共事件风险形势，世界主要国家应急管理部门认识到政府公共部门在重大突发公共事件应对中资源和能力的局限性和社区公众在这些方面的独特优势，逐步转变了以往以政府为中心的应急管理理念，树立起以社区为中心的重大突发公共事件应对理念，并全力推动重大突发公共事件应对理念的转变。

但从近几年的实践来看，国外普遍认为，物业管理（Property Management,简称PM）是对房地产产品的开发建设及使用过程的管理，物业管理具有第三产业的共同特征--服务性。世界上第一个房屋管理组织“芝加哥建筑物管理人员组织”成立之初就提出“PM是应房屋业主的需求，而提供相应的管理服务。”而“国际建筑物业主与管理人协会”的成立，则进一步表明物业管理成为独立的社会服务行业。国外对物业管理的定位多为房地产管理本身所涉及的房屋维修、设备维修管理，鲜见服务范围的大众化和管理职能的社会化。由此，国外重大突发公共事件应对中，虽然已逐步以社区为中心，但往往极少有物业服务企业的参与。

（2）周永根，《社区应急管理模式的国际比较》，《求索》，2017

（3）刘青云，王锋，《国内外物业管理基本特征对比》，《中外房地产导报》，2002

二、我国物业服务企业参与新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件应急管理的实践

重大突发公共卫生事件是指发生、造成或可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及严重影响公众健康的重大事件。突发公共卫生事件具有突发性、复杂性、难以预测性。

新冠肺炎疫情爆发后，国家各部委、各省区直辖市陆续发布了一系列的行政命令，要求物业服务企业积极配合政府，构筑群防群治的防线。主要有：民政部、国家卫生健康委《新冠肺炎疫情社区防控与服务工作精准化精细化指导方案》、《广东省物业管理区域新冠肺炎疫情常态化防控工作指引》、《广东省社区新冠肺炎疫情常态化防控工作指引》、《广东省社区复工复产新冠肺炎疫情常态化防控工作指引》、重庆市住建委《物业小区新冠肺炎防控技术指南》、广州市《新冠肺炎防疫期间加强物业小区管理的工作指引》、四川省《关于支持物业服务企业做好新冠肺炎疫情防控工作的通知》、陕西省《物业管理区域复产复工期间新冠肺炎疫情防控工作导则（试行）》、北京市《关于加强对各单位保洁、保安、物业、食堂、维修维护等后勤物业工作人员防控新冠肺炎疫情工作的通知》。

中国物业管理协会也在2020年2月1日发布《物业管理区域新型冠状病毒肺炎疫情防控工作操作指引(试行)》，指引共分为住宅、写字楼、产业园区、高校、医院五类物业业态，指导全国物业服务企业全力做好物业管理区域新型冠状病毒肺炎疫情防控工作。

在这些行政命令和操作指引的有效指导下，物业服务企业以“疫情就是命令，防控就是责任”为己任，积极配合驻地政府的公安、街道、社区等组织机构，从信息传播、封闭管理、居民隔离、群防群控、联防联控、防控物资采购、基本生活保障等方面，进行全方位的快速介入，全力守护了广大业主的生命安全和身体健康。但也有少数物业服务企业面对疫情措手不及，防控措施不力、手段不规范。例如，疫情期间，东城试验区绿洲社区晨光花园小区物业管理公司——宜昌豪星物业管理有限公司拒不配合开展疫情防治工作被依法查处，公司主要负责人给予行政拘留的处罚。究其根源在于：对于自身在新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件应急管理中的法律地位不清，权责模糊。

（4）中华人民共和国国务院.公共卫生事件应急条例［M］北京：中国法律出版社，2003.

（5）《楚天都市报》，2020年1月31日

三、物业服务企业与重大公共卫生事件应急管理参与方之间的法律关系

在重大突发公共卫生事件应急管理中，作为小区物业管理者的物业服务企业责任重大，任务艰巨，是不可缺少的角色之一，其必然与行政机关、业主之间产生一定的法律关系。但是，物业服务企业作为普通民事主体，一方面要服从行政机关的决定、命令，一方面又要配合行政机关的应急管理工作，对业主实施或加之一定的行为，而其与业主之间又是平等民事主体之间的物业服务合同关系，其权利来源于合同，实无超出合同规定权利以外的权利，由此，产生两者之间的矛盾和冲突。

（一）物业服务企业与行政机关之间的双重法律关系竞合

1、一方面表现为物业服务企业与行政机关之间的行政管理关系

《传染病防治法》第四十五条规定，在传染病暴发、流行时，根据传染病疫情控制的需要，县级以上地方人民政府有权在本行政区域内紧急调集人员或者调用储备物资，临时征用房屋、交通工具以及相关设施、设备，用于传染病防疫，有权宣布本地区为疫区，采取隔离、封锁等措施。《突发事件应对法》第六十六条规定，任何单位或者个人违反法律规定，不服从所在地人民政府及其有关部门发布的决定、命令或者不配合其依法采取的措施，构成违反治安管理行为的，由公安机关依法给予处罚。依据《行政处罚法》的规定，行政处罚方式包括警告、罚款、没收违法所得、没收非法财物、责令停产停业、暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销执照、行政拘留等。

上述法律规定对社会主体普遍适用，物业服务企业在作为普通社会主体时，当然也应适用以上法律规定，接受行政机关的管理。

2、另一方面表现为物业服务企业与行政机关之间的配合行政关系

作为居民小区及写字楼、商业物业等的管理单位，物业服务企业在应急管理当中的作用和责任要明显高于一般社会主体。《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》中就关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作做了总体要求“既充分发挥社区动员能力，实施网格化、地毯式管理，群防群控、稳防稳控，有效落实综合性防控措施，做到早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗，防止疫情输入、蔓延、输出，控制疾病传播。”《江苏省人大常委会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》第二条规定“物业服务企业应当按照要求做好疫情防控工作。”由此，明确了物业服务企业与行政机关之间的配合行政关系。对于这样的配合行政关系，应从以下层次进行分析：

首先，物业服务企业是一个民事主体，它无法律法规之授权，没有行政职权，不履行行政职责，也不享有行政权力，仅是起到配合作用，不能作为行政主体。

其次，配合行政关系不是行政委托。我国法律虽然对行政委托没有作出全面规定，但《行政处罚法》第19条规定了受委托的组织必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。物业服务企业是业主通过决议选聘的，并根据物业服务合同履行物业服务义务收取管理费用的营利性组织，根据《民法典》的规定，是营利法人，并非是为公益目的或者其他非营利目的成立的非营利法人，难以成为行政委托的主体。

第三，配合行政关系不是行政协助。从行政法角度，所谓“行政协助”是指在公务启动之后、行政职权行使过程中，由于法律因素或事实因素的限制，行政主体或行政机关委托的组织无法自行执行公务或自行执行公务会带来严重不经济，基于公共利益的需要，向无隶属关系的行政主体提出协助请求，由被请求主体在自身职责范围内对请求主体的行政职务从旁帮助或由请求主体与被请求主体共同针对行政相对人行使职权，并承担法律责任的行为及其制度。物业服务企业为营利法人，显然不能成为行政协助人。

第四，配合行政仅是协助或配合行政主体的工作，物业服务企业实施该行为不属于其真实意思表示，造成的法律后果也不应当由其承担，而应当由作出指示命令的行政机关来承担。我国法律对配合行政虽并未作出明确的规定，但最高人民法院在郑州市金水区人民政府、郑州市恒升教育软件科技有限公司再审审查与审判监督案件中认为“本案，金水区政府通知郑州供电公司停电是希望郑州供电公司提供辅助行为，并未在金水区政府与郑州供电公司之间设立、变更或者消灭权利义务，不具备行政行为的实质要件，因此金水区政府通知停电行为不是行政行为。但是，金水区政府作为一级地方人民政府，具有行政权能，其通知郑州供电公司停电是其涉案拆迁工作的一部分，具体运用了行政权，是一种行政事实行为。”“从形式上看，是郑州供电公司的停电行为给恒升公司造成了影响，但综合全案来看，对涉案开发地块停止电力供应是金水区政府拆迁工作的一部分，郑州供电公司对停电原因、停电范围等事实不具有判断能力和义务，其停止电力供应仅是辅助金水区政府的通知停电行为，故实质上是金水区政府的通知停电行为给恒升公司带来了影响。”最高人民法院的这一裁判观点有着普遍的指导意义。

3、行政管理关系与配合行政关系的牵连性

物业服务企业与行政机关之间的配合行政关系来源于行政机关的行政决定和命令，而行政机关对物业服务企业的行政决定和命令又恰恰体现了行政机关与物业服务企业之间的行政管理关系；物业服务企业配合行政的程度、范围、效果又直接影响着并反作用于行政机关对物业服务企业的行政管理成效。由此，行政管理是因，配合行政是果，两者之间存在着牵连性。

（6）周春华，《行政协助制度的学理评析》，《公法研究》，2008年00期

（7）最高人民法院（2017）最高法行申8513号裁定书

（二）物业服务企业与业主之间法律关系的重叠

1、一方面表现为合同法律关系

《民法典》第937条规定“物业服务合同是物业服务人在物业服务区域内，为业主提供建筑物及其附属设施的维修养护、环境卫生和相关秩序的管理维护等物业服务，业主支付物业费的合同。”物业服务企业作为民事主体，履行物业服务义务，取得物业管理费用。新冠肺炎防控期间，物业服务企业落实值班值守制度，确保及时处置业主的诉求，购置储备必要的物品和相应的工具，加强对公共区域的卫生管理，加大保洁力度，定期消毒，对废弃口罩定点回收，这些都是物业服务企业具体履行物业服务合同的行为。

《民法典》第942条同时还规定“对物业服务区域内违反有关治安、环保、消防等法律法规的行为，物业服务人应当及时采取合理措施制止、向有关行政主管部门报告并协助处理。”业主在物业管理活动中的义务，除了及时如数支付物业费以外，还应当遵守公共居住规则，从约束个别业主不当行为的角度，物业服务人享有的是制止、报告和协助处理的权利，从保护遵法守约业主权益的角度，物业服务人负有制止、报告和协助处理的社会协同治理义务。由于物业服务人并不具有公共执法权力，故“及时采取合理措施制止”指物业服务人针对违法行为的性质和程度采取了一个理性服务主体所能够实施的合理行为，而不应过度扩大其义务和责任范围。

2、另一方面表现为配合行政人与行政相对人之间的关系

物业服务企业遵照行政机关的决定和命令，配合行政机关的应急管理工作，而小区业主是应急行政管理的对象，是行政相对人。《关于加强新型冠状病毒感染的肺炎疫情社区防控工作的通知》规定，社区要发布告示，要求从疫区返回人员应立即到所在村支部或社区进行登记，并到本地卫生院或村医或社区卫生服务中心进行体检，每天两次体检，同时主动自行隔离14天。对划为疫区的社区，必要时可采取疫区封锁措施，限制人员进出，临时征用房屋、交通工具等。《突发公共卫生事件应急条例》第四十四条规定，在突发事件中需要接受隔离治疗、医学观察措施的病人、疑似病人和传染病病人密切接触者在卫生行政主管部门或者有关机构采取医学措施时应当予以配合；拒绝配合的，由公安机关依法强制执行。如前文所述，物业服务企业不具有实施行政行为的意思表示，其所实施的行为并非是行政行为，当业主不配合时，物业服务企业并无行政强制力，不能由物业服务企业强制业主履行，而应由相应的行政机关强制执行。

3、合同关系与配合行政关系的重叠

业主违反应急法律法规规定时，从合同关系而言，物业服务企业应当及时采取合理措施制止、向有关行政主管部门报告并协助处理；从行政关系而言，物业服务企业应当配合行政机关对业主的管理。此时，合同关系与配合行政关系就产生了重叠。对于这样重叠的情况，将产生三个方面的后果：第一方面，物业服务企业可以向行政机关报告，并由行政机关对于违法业主进行处理，也可以通过民事自力救济，采取合理措施制止。至于物业服务企业是否享有对违法业主的合同请求权，早期《民法典》合同编草案中有关于“业主违反物业服务合同或者法律、法规、管理规约，实施妨碍物业服务的行为，物业服务人可以请求业主承担相应的民事责任”的规定，但部分专业人士认为，物业服务合同应当强调物业服务人的“服务”定位，赋予其请求权，存在被滥用的风险，不利于保护业主的权利。正式颁布的《民法典》中仅规定了物业服务人应当及时采取合理措施制止、向有关行政主管部门报告并协助处理，一般意义而言，对此物业服务企业不享有合同请求权。第二方面，其他业主可以依据合同关系要求物业服务企业履行义务，也可以要求行政机关强制执行。第三方面，如违法业主认为物业服务企业侵害其权益的，可以对物业服务企业提起民事诉讼，也可以对作出配合决定的行政机关提起行政诉讼。

（8）中国审判理论研究会民事审判理论专业委员会，《民法典合同编条文理解与司法适用》，736页

四、物业服务企业在重大公共卫生事件应急管理中的权益和保障

（一）作为物业服务合同当事人所享有的民事权益

1、增加的应急管理开支可以在一定条件下由业主承担

物业服务企业承担了大量超出通常物业服务内容的工作：如增加门岗，人员出入测量体温、登记，公共区域的消毒，为隔离住户提供生活协助，为居民提供送快递等服务。对于物业服务这一微利行业来说，无疑增加了较大的成本。物业服务合同对于物业服务费用的收取方式一般有包干制和酬金制两种方式。如果物业收费是酬金制的，物业服务企业可以从物业服务资金中按照约定提取酬金，其余部分用于物业服务合同约定的服务，结余或不足由业主共同承担。如物业收费是包干制的，因重大公共卫生事件是物业服务企业在订立物业服务合同时无法预见的、不属于商业风险的重大变化，可以依据《民法典》第533条情势变更的规定，与业主重新协商包干费；在合理期限内协商不成的，请求人民法院或者仲裁机构变更或者解除合同。

2、业主解聘物业服务企业的权利在一定条件下应当受到限制

《民法典》946条规定“业主依照法定程序共同决定解聘物业服务人的，可以解除物业服务合同。决定解聘的，应当提前六十日书面通知物业服务人，但是合同对通知期限另有约定的除外。”该条文是对业主合同任意解除权的规定，但在重大公共卫生事件发生时，该条款应须防止被滥用，因为一旦物业服务企业被解聘，可能会造成重大公共卫生事件应急管理在社区的无序状态。应当审查业主解聘物业服务企业的原因，对于业主仅以物业服务企业采取重大公共卫生事件应急管理措施为由解除合同的，应当认定业主委员会的决议违背公序良俗而无效，不支持业主对物业服务企业的解聘。

（二）作为配合行政者所享有的权益

1、行政奖励。

行政奖励是指由政府根据其职权，按照法定原则程序等，向符合条件的受奖者颁布的正式奖励。如《江苏省人大常委会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情切实保障人民群众生命健康安全的决定》第九条就规定“对在疫情防控工作中做出显著成绩和贡献的单位和个人，给予表彰和奖励。”

2、税收优惠。

《财政部税务总局关于支持新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控有关税收政策的公告》第五条规定“对纳税人提供公共交通运输服务、生活服务，以及为居民提供必需生活物资快递收派服务取得的收入，免征增值税。生活服务、快递收派服务的具体范围，按照财税〔2016〕36号执行。”物业服务企业可以申请免征增值税。

 （9）崔卓兰，《行政奖励若干问题初探》，《吉林大学社会科学学报》，1996

五、关于明确物业服务企业在重大公共卫生事件应急管理中法律地位的立法建议

名正才能言顺，让物业服务企业在重大公共卫生事件应急管理中做到“师出有名”，在应急管理中发挥更积极的作用，这需要法律法规明确其法律地位。

（一）明确物业服务企业在社区治理体系中的定位

2017年，党中央国务院在《关于加强和完善城市社区治理的意见》中，将“改进社区物业服务管理”列为“着力补齐城乡社区治理短板”的五项措施之一。自此，物业服务行业已正式纳入社区治理体系。然而，就当前现状而言，我们仍需细化该治理体系。现有的《中华人民共和国传染病防治法》、《突发卫生公共事件应急条例》虽进行过修订，但经过多年的实施，在很多方面已经不能适应新的情况，在实践中难免引起尴尬和不便。在全国层面立法来不及修订或立法经验尚不成熟时，可以考虑地方先行立法。

（二）明确物业服务企业在重大公共卫生事件应急管理中的权限

通过立法将物业服务企业纳入重大公共卫生事件应急管理体系，明确其权利和义务的边界、法律责任，特别是涉及到社区的封闭式管理、小区出入口设置等内容，对于妨碍重大公共卫生事件应急管理措施的行为予以严惩。

六、结语

综上所述，突发重大公共卫生事件的应急管理，是一项复杂的综合系统工程，仅从私法的角度，委实难以从根本上解决物业服务企业在突发重大卫生事件应急管理中法律地位的定位和权利义务的边界。今后能在涉及重大公共卫生事件的相关法律法规的建立、完善的过程中，明确物业服务企业的法律地位，并将其责权利纳入相应的法律保障体系，将会极大地促进物业服务行业在重大公共卫生事件应急管理中发挥更大的作用。

本文通过对国内外重大公共卫生事件应急管理中物业服务企业参与度进行对比，针对我国物业服务企业参与新冠肺炎疫情重大突发公共卫生事件应急管理的实践，重点分析物业服务企业与重大公共卫生事件应急管理参与方之间的法律关系，物业服务企业在重大公共卫生事件应急管理中的权益和保障，并从明确物业服务企业在社区治理体系中的定位和物业服务企业在重大公共卫生事件应急管理中的权限两个角度提出了立法建议。